Eustachy Kajetan Sapieha był jednym z najważniejszych polskich dyplomatów, polityków i działaczy ruchu konserwatywnego okresu międzywojennego. Drogę do działalności politycznej otworzył mu wybuch tzw. Wielkiej Wojny. W 1916 r. sprawował urząd prezesa pierwszej Rady Głównej Opiekuńczej (RGO)[1]. W 1918 r. pełnił funkcję mediatora podejmując starania o doprowadzenie do porozumienia Rady Regencyjnej i Komitetu Narodowego Polskiego (KNP) w Paryżu. W styczniu 1918 r. Sapieha stanął na czele powołanego w Warszawie Komitetu Ochrony Kresów[2]. Po odzyskaniu przez Polskę niepodległości wraz z pułkownikiem Marianem Januszajtisem uczestniczył w próbie zamachu stanu na rząd Jędrzeja Moraczewskiego w nocy z czwartego na piątego stycznia 1919 r.[3] Nie przeszkodziło mu to jednak w dalszej karierze, ponieważ wkrótce został mianowany przez Józefa Piłsudskiego pierwszym polskim posłem w Londynie (1919-20), gdzie zyskał duży szacunek i nawiązał liczne kontakty z politykami i dyplomatami. Wileński konserwatysta pełnił funkcję ministra spraw zagranicznych w dwóch gabinetach okresu międzywojennego: Władysława Grabskiego i Wincentego Witosa (czerwiec 1920 - maj 1921). Jako przedstawiciel polskiego rządu odegrał czołową rolę w negocjowaniu i ratyfikowaniu traktatów z Francją 19 lutego 1921 r. oraz z Rumunią 3 marca 1921 r. Brał również udział w rokowaniach polsko-litewskich w Brukseli, podczas których przedstawił stworzoną i postulowaną przez Józefa Piłsudskiego koncepcję federacyjną. Ze względu na nieudane negocjacje z Litwą w sprawie unii polsko-litewskiej, jak również polityki dotyczącej plebiscytu na Górnym Śląsku Sapieha zrezygnował z funkcji ministra spraw zagranicznych. Po podaniu się do dymisji 24 maja 1921 r. nie powrócił już do dyplomacji. Związany z wileńskim środowiskiem konserwatywnym tzw. „żubrami wileńskimi” już po zamachu majowym stanął na czele Zarządu Głównego Organizacji Zachowawczej Pracy Państwowej (OZPP)[4], jak również uczestniczył w organizowaniu zjazdów środowiska konserwatystów w Nieświeżu (1926) oraz w Dzikowie (1927)[5]. Po 1926 r. przez krótki okres czasu był posłem na sejm Rzeczpospolitej Polskiej z ramienia Bezpartyjnego Bloku Współpracy z Rządem (BBWR)[6].

Eustachy Sapieha, jako jeden z wielu przedstawicieli środowiska zachowawców stworzył w 1929 r. autorski projekt ustawy zasadniczej. Konstytucja racji stanu wydana została drukiem rok później w Warszawie. W swojej koncepcji ustroju państwa wileński zachowawca zaproponował nowatorskie z punktu widzenia polskiej tradycji ustrojowej rozwiązania dotyczące zarówno podziału funkcji władz państwowych jak i stworzenia całkiem nowych organów władzy[7]. Sapieha zbudował swój projekt w dużej mierze w oparciu o krytykę systemu jaki narzucała konstytucja z 1921 r. Jak większość przedstawicieli środowiska konserwatywnego uważał on za konieczne ograniczenie zbyt rozległych kompetencji Sejmu i przekazanie ich innym organom.

Jednym z najciekawszych rozwiązań, a jednocześnie nietypowym dla obozu konserwatystów[8], jakie postulował Sapieha było stworzenie jednoizbowej władzy ustawodawczej z funkcjonującym przy niej organem pomocniczym[9]. Podkreślał przy tym, iż uważa takie rozwiązanie z korzystniejsze od systemu bikameralnego, bowiem dwuizbowy system z góry zakłada rywalizację miedzy Sejmem a Senatem, a wiem z przykładu innych państw , że walka ta kończy się zwycięstwem Izby niższej, której atrybucje wzrastają, podczas gdy izba wyższa wszędzie traci grunt pod nogami i idzie wyraźnie ku zanikowi[10]. Ponadto podnosił fakt zbyt licznej reprezentacji mniejszości narodowych w strukturach izby niższej, co w jego opinii uniemożliwić miało decydowanie o najważniejszych sprawach dotyczących ustroju państwa, samorządów oraz niektórych zagadnień dotyczących praw i obowiązków obywateli.

Sejm w koncepcji wileńskiego konserwatysty składać miał się z trzystu postów wybieranych na pięcioletnią kadencje w głosowaniu pięcioprzymiotnikowym[11]. Czynne prawo wyborcze przysługiwać miało każdemu obywatelowi polskiemu bez różnicy płci, który w dniu głosowania miał ukończone dwadzieścia pięć lat życia. Wyjątek stanowić mieli wojskowi w służbie czynnej, którym nie przysługiwało prawo wybierania przedstawicieli do sejmu. Natomiast prawo wybieralności do izby niższej posiadać winni wszyscy obywatele niezależnie od miejsca zamieszkania, którzy w dniu wyborów ukończyli lat trzydzieści. Bierne prawo wyborcze w równym stopniu przysługiwało także wojskowym w czynnej służbie. Sędziowie, funkcjonariusze administracji i policji, którzy mieli prawo pobierać fundusze pochodzące ze skarbu państwa nie mogli być wybierani w okręgach, w których pełnili służbę. Wyjątek - jak podkreślał Sapieha - stanowili jedynie ministrowie, podsekretarze stanu, urzędnicy wyższych organów władzy centralnej oraz profesorowie uczelni wyższych i nauczyciele szkół państwowych[12].

Autor zwracał uwagę na kompetencje członków legislatywy. Dość restrykcyjnie rozpatrywał kwestie uposażenia poselskiego i utraty mandatu, które co do szczegółów określone miały być w osobnej ustawie dotyczącej ordynacji wyborczej. Jako zwolennik ograniczenie „sejmokracji” poruszał również kwestię nietykalności członków legislatywy, czego dowodem było wprowadzenie do projektu dwóch istotnych zasad: Po pierwsze klauzula, że na żądanie Marszała Sejmu, na podstawie orzeczenia Sądu Najwyższego, poseł postępujący sprzecznie z istotą złożonego ślubowania, nawet o ile dzieje się to na terenie sejmowym, traci swój mandat[13]. Kolejna korekta polegać miała na tym, że poza czasem trwania sesji sejmowej posłowie nie mieli prawa korzystać z żadnych przywilejów nietykalności za przestępstwa popełnione poza sejmem. W związku z czym członkowie izby zrównani byli w kwestii odpowiedzialności karnej z pełnoprawnymi obywatelami Państwa Polskiego.

Jak wspomniano Sapieha znacznie zredukował zakres atrybucji sejmu, ograniczając jego funkcję jedynie do organu ustawodawczego. Wśród podstawowych zagadnień, które pozostawił w kompetencji tego organu wymienić należy: uchwalanie ogólnych norm prawnych, preliminarz dochodów i wydatków Państwa, stan liczebny wojska, system monetarny, zaciąganie pożyczek państwowych, kwestie związanie z kupnem i sprzedażą nieruchomości państwowych, obciążanie nieruchomego majątku państwowego, nakładanie podatków i opłat publicznych, ustanawianie monopoli oraz przyjęcie przez Państwo gwarancji finansowych[14]. Co więcej w opinii Sapiehy do zakresu kompetencji sejmowych winno należeć także uchwalanie przez sejm budżetu państwowego. Uważał on, że jest to najważniejsza rzecz, dla której Reprezentacje Narodowe w ogóle powstały[15].

Ciekawym, a jednocześnie nowatorskim rozwiązaniem było wprowadzenie do konceptu Konstytucji racji stanu instytucji Wielkiej Rady Państwa. Tworząc ten organ zachowawca starał się z jednej strony zadośćuczynić realnym potrzebom państwowym, a z drugiej popularnym prądom jakie obowiązywały na początku XX w. w Europie. Zauważył on konieczność wprowadzenia do ustroju obok reprezentacji politycznej także przedstawicielstwa związków zawodowych[16].

Wielka Rada Państwa w projekcie Sapiehy miała pełnić funkcję pomocniczego ciała eksperckiego przy sejmie. Liczba uczestników tego tworu ustrojowego nie była ściśle określona w projekcie, co związane było ze sposobem powoływania radnych. Ciało to składać miało się z co najmniej z sześćdziesięciu, a co najwyżej stu dwudziestu radców stanu, którzy wybierani mieli być przez organa samorządu gospodarczego, instytucje naukowe, społeczne i kulturalne[17] oraz z trzydziestu przedstawicieli mianowanych przez naczelnika państwa na wniosek ministrów. Przy czym autor projektu podkreślał, iż co najmniej piętnastu z mianowanych przez głowę państwa działaczy winno posiadać wyższe wykształcenie prawnicze. Wedle założeń Sapiehy wydane przez naczelnika państwa rozporządzenie z mocą ustawy określać miało, które jednostki samorządu gospodarczego oraz jakie instytucje naukowe, społeczne i kulturalne miały by prawo delegować przedstawicieli do pierwszej Wielkiej Rady Państwa po wejściu w życie założeń Konstytucji racji stanu. Następnie drogą ustaw inne organizacje w miarę ich powstawania lub rozwijania się, będą mogły uzyskiwać prawo, inne zaś zamierające będą prawo to traciły[18].

Wielka Rada Państwa mogła zostać rozwiązana przez naczelnika państwa bez równoczesnego odwołania sejmu. Ewentualność taka mogła mieć miejsce jedynie jeśli sejm zażądałby tego uchwałą podjętą większością ustawowej liczby posłów[19]. Według autora projektu taki sposób ukształtowania Wielkiej Rady Państwa zapewniał by jej wpływ na kwestie ustawodawcze, przy jak najmniejszym krępowaniu sejmu jako naczelnego organu legislatywy. Narzucenie Sejmowi Współpracy z Wielką Rada Państwa nie przeczy w moim przekonaniu jego charakterowi jako ciała jednoizbowemu, boć ostateczna decyzja do niego samego należy[20].

Kompetencje organu eksperckiego działającego przy sejmie Sapieha podzielił na trzy kategorie. Pierwsza związana była z postulatem ograniczenia zbyt rozbudowanych uprawnień Sejmu, a następnie z rozszerzeniem inicjatywy ustawodawczej na inne instytucje ustrojowe. W związku z tym jedną z głównych prerogatyw Wielkiej Rady Państwa była możliwość uczestniczenia w procesie legislacyjnym, poprzez tworzenie Komisji Kodyfikacyjnej. Do jej priorytetów należeć miało usystematyzowanie treści ustawy przesłanej przez sejm po drugim czytaniu bez zmiany co do meritum treści[21]. Jednocześnie Sapieha podkreślał, że przy trzecim czytaniu jakakolwiek dyskusja, albo wnoszenie poprawek jest wykluczona i Sejm może tylko ustawę w brzmieniu, nadanym przez komisje kodyfikacyjna Wielkiej Rady Państwa przyjąć, albo odrzucić[22].

Oprócz tego Wielka Rada Państwa posiadać powinna określony zakres współpracy z rządem w kierowaniu życiem gospodarczym. Ponadto Komisja Kodyfikacyjna Rady posiadała kompetencje by współpracować w procesie systematyzowania rozporządzeń z mocą ustawy wydawanych przez głowę państwa[23].

Analizując zagadnienie władzy ustawodawczej w projekcie konstytucji autorstwa Sapiehy uwagę należy zwrócić na zagadnienie Zgromadzenia Narodowego. Mimo, iż nie jest to organ władzy ustawodawczej to tworzą je sejm, Wielka Rada Państwa, które wchodzą w skład legislatywy oraz senat[24] pełniący funkcje naczelnego organu kontroli. Sam twórca koncepcji Konstytucji racji stanu przyznawał, że byłoby dość trudem określić formułką charakter Zgromadzenia Narodowego w tej roli jaka mu nadaje mój projekt Konstytucji[25], bowiem organ ten nie był ciałem działającym permanentnie, ponadto posiadał pewien zakres kompetencji należących do egzekutywy, legislatywy jak i organu kontroli państwa. Według założeń wileńskiego zachowawcy istniało pięć sytuacji, w których Marszałek Senatu pełniący jednocześnie funkcje przewodniczącego Zgromadzenia Narodowego winien zwoływać tę instytucję. Jak pisał Sapieha w art. 101 Konstytucji racji stanu: Marszałek Senatu zwołuje Zgromadzenie Narodowe w następujących przypadkach:

1.      dla dokonania wyboru kandydata na Naczelnika Państwa (art. 8 Konstytucji),

2.      dla rozpatrzenia wniosku o złożenie z urzędu Naczelnika państwa (art. 9 Konstytucji),

3.      dla przyjęcia przysięgi od Naczelnika państwa (art. 12 Konstytucji),

4.      dla zatwierdzania projektów ustaw konstytucyjnych (art. 78 Konstytucji),

5.      na żądanie Naczelnika Państwa w wypadku niebezpieczeństwa grożącego Państwu (art. 102 Konstytucji)[26].

W skład Zgromadzenia Narodowego wchodzić miało od czterystu dziewięćdziesięciu do pięciuset pięćdziesięciu członków, z czego trzystu pochodzić miało z sejmu, stu z organu kontroli państwa jakim był senat oraz od dziewięćdziesięciu do stu pięćdziesięciu działaczy Wielkiej Rady Państwa. Formując gremium Zgromadzenia Narodowego autor projektu zwracał w głównej mierze uwagę na jak największe ograniczenie wpływu mniejszości narodowych oraz na to, by w skład tego organu wchodzili ludzie pewni, dla których priorytetem była racja stanu Państwa. Szczególnie istotne dla Sapiehy było wprowadzenie do pierwszego Zgromadzenia Narodowego po wejściu w życie założeń Konstytucji racji stanu członków senatu wybranych przez naczelnika państwa jako osób najbardziej zaufanych. Z kolei działaczy pochodzących z Wielkiej Rady Państwa uważał za umiarkowanych w kwestiach dotyczących spraw gospodarczych i społecznych, natomiast w sprawach dotyczących zagadnień państwowych za bardziej rozważnych niż posłów wchodzących w skład ówczesnego sejmu. Nieco ostrożniej autor projektu podchodził do reprezentantów sejmu, którzy wchodzić mieli w skład Zgromadzenia Narodowego. Spośród trzystu przedstawicieli organu ustawodawczego jedynie jedną trzecią zaliczał do praworządnej większości Zgromadzenia Narodowego kierującej się racją stanu i obiektywizmem[27].

Prerogatywy jakie przysługiwały sejmowi, Wielkiej Radzie Państwa oraz senatowi funkcjonującym jako Zgromadzenie Narodowe podzielił Sapieha na trzy kategorie. Pierwsza związana z władzą wykonawczą dotyczyła wyboru i złożenia z urzędu Naczelnika Państwa[28]. W projekcie autorstwa Sapiehy Naczelnik Państwa wybierany miał być sposób dwóch kandydatów. Pierwszego wskazywał ustępujący naczelnik, natomiast drugiego wyznaczało Zgromadzenie Narodowe. Ciało to miało także kompetencje w kwestii odwołania głowy państwa z pełnionej funkcji w sytuacji choroby umysłowej osoby pełniącej ten urząd. Marszałek senatu na wniosek co najmniej pięćdziesięciu senatorów, za zgodą senatu uchwaloną trzema czwartymi większości głosów w obecności co najmniej dwóch trzecich składu tego ciała zwołać winien Zgromadzenie Narodowe, które miało prawo orzekać w sprawie złożenia Naczelnika Państwa z funkcji głowy państwa. Przy czym decyzja ta zapaść musiała trzema czwartymi pełnego ustawowego składu Zgromadzenia Narodowego. Co więcej w takim samym składzie na mocy uchwały Zgromadzenie winno uznać kandydata wskazanego przez byłego naczelnika za odsuniętego od kandydatury na urząd głowy państwa[29].

Kolejna kompetencja mająca charakter ustawodawczy wiązała się z zatwierdzaniem ustaw konstytucyjnych. Po otrzymaniu projektu ustawy konstytucyjnej marszałek senatu najpóźniej w terminie jednego miesiąca zwołać musiał Zgromadzenie Narodowe, które miało obowiązek pochylić się nad schematem nowego aktu prawnego. Przy czym autor podkreślał, że debaty te nie miały na celu wprowadzania poprawek do projektu lecz całościowe jego przyjęcie lub odrzucenie. Uchwała o uznaniu lub odrzuceniu ustawy przez Zgromadzenie Narodowe zapadać musiała ustawową większością liczy członków tej instytucji. Dopiero w całości zaakceptowany przez sejm, a następnie przez Zgromadzenie Narodowe projekt ustawy konstytucyjnej przedkładany winien być prezydentowi do podpisania[30].

Ostatnia prerogatywa dotyczyła suwerenności Zgromadzenia Narodowego w zakresie egzekutywy, legislatywy oraz funkcji organu kontrolnego[31]. Zgodnie z art. 102 projektu na wniosek Naczelnika Państwa lub zastępującego go Marszałka Senatu, Sejmu lub Senatu i na skutek uchwał Sejmu i Senatu za zgoda Naczelnika Państwa lub jego zastępcy mogą te wszystkie trzy najwyższe organa władzy państwowej ustąpić całokształt swych atrybucji Zgromadzeniu Narodowemu, które w takim wypadku obejmuje całkowitą władzę suwerenną w Państwie i sprawuje ją przez mianowanego przez siebie dyktatora, lub przez pełnomocników przez siebie powołanych[32]. W wypadku zastosowania tego przepisu Naczelnik Państwa winien był ustąpić, natomiast sejm wraz z Wielką Rada Państwa musiały zostać zawieszone, aż do momentu ponownego ich powołania przez Zgromadzenie Narodowe lub ich rozwiązania.

W Konstytucji racji stanu Zgromadzenie Narodowe, które na mocy prawa działać mogło jako organ całkowicie niezależny posiadało pełnie władzy ustawodawczej, w tym prawo do zmiany ustawy zasadniczej, co z tym związane do zmiany ustroju panującego w Polsce w sposób uznany przez siebie za słuszny[33] .

Wprowadzenie przepisu, który umożliwiał funkcjonowanie Zgromadzeniu Narodowemu jako ciału zupełnie suwerennemu wileński zachowawca argumentował tym, że w sytuacji nieprzewidzianego zagrożenia wolności i ładu ustrojowego w Państwie, dzięki wprowadzeniu w życie art. 102 uniknie się stanu „ex lex”[34]. Ponadto autor wskazywał, że przepis ten mógł być użyty w chwili zaburzenia porządku prawnego i niemożności funkcjonowania w normalnym trybie legalnie wybranych władz państwowych[35]. Sapieha odwoływał się przy tym do wydarzeń jakie miały miejsce w pierwszej dekadzie po odzyskaniu przez Polskę niepodległości. Po pierwsze wspominał o wojnie polsko-bolszewickiej z 1920 r. kiedy to w celu ratowania państwowości polskiej powołano do życia specjalny organ jakim była Rada Obrony Państwa . Ponadto przywoływał problem zamachu stanu z 1926 r., który w sposób jednoznaczny przyczynił się do zaburzania ładu prawno-ustrojowego jaki obowiązywał na mocy konstytucji marcowej. Co więcej, negatywnie oceniał także sytuację polityczną w państwie w okresie pomajowym, gdy tworzył swój projekt. Sapieha oceniał ówczesne położenie państwa jako sytuację bez wyjścia, gdyby nie okoliczności, ze rozstrzygnięcie leży w ręku jednego człowieka, który ma władzę i siłę, i któremu większość Narodu wierzy[36]. W związku tym, dla wileńskiego konserwatysty wprowadzenie do koncepcji art. 102 wydało się kwestią nie tyle konieczną, co oczywistą ze względu na przytoczone powyżej przypadki.

Rozwiązania ustrojowe proponowane przez Eustachego Sapiehę , którego koncepcja władzy ustawodawczej została przybliżona w artykule wpisywały się w ogólny nurt naprawy systemu władzy w Rzeczpospolitej. Została w niej poruszana problematyka ograniczenia prerogatyw sejmu poprzez przekazanie zbyt rozbudowanych kompetencji innym organom władzy oraz utworzenie w tym celu całkiem nowych instytucji. Na szczególną uwagę zasługuje postulat utworzenia jednoizbowej legislatywy w celu uchronienie państwa przed konfliktem miedzy sejmem, a senatem oraz wprowadzenie do koncepcji Wielkiej Rady Państwa, która pełnić miała rolę organu pomocniczego przy Sejmie. Mimo wskazania szczegółowych rozwiązań dotyczących kształtu legislatywy idee zaproponowane przez Eustachego Sapiehę nie uzyskały poparcia innych konserwatystów, nie zostały także poddane debacie podczas rewizji konstytucji. Nie ulega jednak wątpliwości, że konstrukcja władzy ustawodawczej jaką postulował ten wileński konserwatysta zasługuje na uwagę ze względu na nietypowy sposób podziału organów władzy w ramach legislatywy, a przede wszystkim ze względu na propozycje stworzenia unikalnego i niespotykanego w polskiej tradycji ustrojowej ciała pomocniczego jakim była Wielka Rada Państwa.