Bohdan Wasiutyński

 

Centralizm a samorząd

 

„Przegląd Narodowy”, rok X, nr 2, marzec-kwiecień 1921

 

W jednym z pierwszych artykułów uchwalonej Konstytucji czytamy: „Rzeczpospolita Polska, opierając swój ustrój na zasadzie szerokiego samorządu terytorialnego, przekaże przedstawicielstwom tego samorządu właściwy zakres ustawodawstwa, zwłaszcza z dziedziny administracji, kultury i gospodarstwa, który zostanie bliżej określony ustawami państwowemu" Urzeczywistnienie tej zasady wprowadziłoby gruntowną zmianę do przemożnych tendencji czynników kierowniczych w państwie polskiemu Zacytowany bowiem ustąp konstytucji zapowiada nie tylko szeroki samorząd w zakresie administracji, lecz również przekazanie organizacjom samorządu terytorialnego części władzy ustawodawczej, czyli obdarzenie ich autonomią.

Jest to pośrednie potępienie dotychczasowych dążeń centralistycznych i unifikacyjnych. W sferach rządowych i sejmowych te dążenia motywowano potrzebę zespolenia dzielnic, które przez sto pięćdziesiąt lat prawie rozwijały się w zgoła odmiennych warunkach politycznych, prawnych i gospodarczych. Zniwelowanie tych różnic administracyjnych, społecznych i ekonomicznych, tych odrębności na drodze ustawodawczej i zarządzeń władzy wykonawczej uchodziło za | środek zjednoczenia moralnego byłych zaborów.

Takie postępowanie, o ile nacechowane było dobrą wiarą, zdradzało zupełne zapoznawanie psychologii zbiorowej. Istotnie, absolutne państwa policyjne w 17 i 18 wieku potrafiły złamać przywileje i odrębności stanowe, które wykazywały tendencje odśrodkowe, rozbijały państwo na szereg organizacji niemal niezależnych, dbających wyłącznie o interesy egoistyczne. Centralizm absolutnych monarchii uznano wskutek tego za niezbędne stadium do wytworzenia się współczesnych państw narodowych. W znacznej mierze jest to rozumowanie post hoc ergo propter hoc. Prąd narodowy, który ogarniał coraz szersze warstwy, przypisano wytworzeniu centralizacji władzy w osobie monarchy i zależnej od jego woli biurokracji. W rzeczywistości poczucie jedności narodowej opiera się przede wszystkim na imponderabiliach, a bynajmniej nie na działalności unifikacyjnej rządu. Klasyczny kraj samorządu — Anglia, przechowująca z pietyzmem wszelkie antykwarskie odrębności, dostarcza nie mniej, niż Polska, która utraciła własną państwowość, argumentu stanowczego przeciwko powyższemu poglądowi. Jedność narodowa i polityczna Niemiec urzeczywistniła się nie wskutek policyjnego centralizmu Prus, lecz wbrew ich pierwotnym dążeniom na podstawie wspólnej kultury i wspólnej tradycji.

Wysiłki unifikacyjne, cechujące rządy absolutne, wydawały wręcz przeciwne wyniki, jeżeli chodziło o przymusowe wytworzenie jedności politycznej. Klęski Austrii, wbrew polityce józefińskiej, ujawniły tak silne dążenia odśrodkowe. I te zmusiły do gruntownej przebudowy państwa Habsburgów na zasadzie autonomii krajów. Skutki niwelacyjnej polityki Rosji widzimy obecnie w całej pełni. Centralizm przeto, jeżeli nie jest oparty na poczuciu narodowym, nie posiada żadnej siły jednoczącej. Wspólność natomiast kultury i pochodzenia stwarza węzły tak silne, jakie obserwowaliśmy w czasie wojny, kiedy samorządne kolonie brytańskie dobrowolnie wysyłały na pomoc Anglii liczne zastępy swych obywateli. Federacyjny ustrój Stanów Zjednoczonych, Kanady lub Australii nie przeszkadza wytworzeniu się jedności narodowej w tych krajach.

Biurokracja, która z natury swej jest niesłychanie konserwatywna, nie posiada zdolności przystosowania się do otoczenia i zrozumienia psychologii ludności, stanowi bardzo nieudolne narzędzie zjednoczenia dzielnic. System pruski, wywołując głęboką niechęć w Niemczech południowych, sprzyjał raczej, wbrew dążeniom warstw oświeconych, utrzymaniu mozaiki państwowej Rzeszy, a metody biurokracji pruskiej w Nadrenii, czy w Hanowerze, nie mówiąc już o Alzacji, podsycały raczej tendencje separatystyczne.

Łatwo było przewidzieć, że okres po odbudowaniu państwa polskiego najeżony będzie ogromnymi trudnościami. Psychologia ogółu skłonna jest zawsze zwalać winę za niedomagania nie na obiektywne okoliczności, lecz na nieudolność lub złą wolę grup i jednostek. Dlatego opinia publiczna w poszczególnych dzielnicach obarcza częstokroć rząd i jego przedstawicieli większą odpowiedzialnością, niż nakazuje bezstronność. Całkowita wszakże odpowiedzialność spada na czynniki rządowe za brak umiejętności rządzenia, która się wyraziła w dążnościach centralistycznych, bowiem było rzeczą jasną, że rozgoryczenie ludności musi się przejawić w formie reakcji przeciwko władzom centralnym. Coraz częściej słyszy się zarzuty przeciwko narzuceniu przez urzędników galicyjskich austriackiego biurokratyzmu całej Polsce; w Galicji nie ustają skargi i sarkazmy na powierzanie wysokich urzędów w Kongresówce ludziom „z domowym wykształceniem"; Małopolska Wschodnia utrzymuje, że w dziedzinie odbudowy rząd szczególnie faworyzuje mało zniszczoną Małopolskę zachodnią kosztem zrujnowanej wschodniej połaci kraju itp. Gdyby rząd ogłaszał sprawozdania rachunkowe, niewątpliwie posypałyby się oskarżenia, że jedne dzielnice są uprzywilejowane, a inne pokrzywdzone!

Najsilniejsze i najenergiczniejsze protesty rozlegają się w Wielkopolsce i na Pomorzu. Jest to objaw całkiem usprawiedliwiony. Dzielnice te, najwyżej stojące pod względem ogólnego poziomu kultury ludności, najzamożniejsze, z najlepiej zorganizowanym życiem zbiorowym, przyzwyczajone do sprawnej i uczciwej administracji, zarówno świadomie, jak instynktem samozachowawczym bronią się przed obniżeniem swego poziomu cywilizacyjnego i moralnego, przed zubożeniem wskutek błędnej polityki gospodarczej. Rozmyślnym oszczerstwem jest oskarżenie ich o separatyzm polityczny. Jeżeli wzmagał się opór przeciwko unifikacji, który podzielają wszyscy osiedli tam ludzie z innych dzielnic, zespoleni z miejscowym życiem, była to reakcja przeciw niwelowaniu poziomu byłego zaboru pruskiego do jakiegoś przeciętnego ogólno-państwowego, pochylającego się ku najniższemu. Rażą społeczeństwo miejscowe nieuczciwość i nieudolność nasyłanych urzędników, chorobliwa dążność ogromnego pomnożenia liczby urzędników i pracowników w zunifikowanych gałęziach administracji, tolerowanie i popieranie rozkładowych czynników przez władze państwowe, rozrzutna a niesprawna gospodarka. Przecież przezorna i oszczędna ludność wielkopolska i pomorska poniosła niesłychane straty na walucie polskiej, co przypisuje nieopatrznej polityce ekonomicznej rządu warszawskiego. Nigdzie jednak w masach poczucie jedności narodowej nie jest silniejsze i głębsze, niż w Wielkopolsce. Dała ona tego dowód w czasie wojny, dążąc niezłomnie do zjednoczenia i nie skąpiąc ofiar dla braci z innych dzielnic, dotkniętych pożogą wojny, daje wciąż, kiedy zachodzi potrzeba bronienia wschodnich granic Ojczyzny, Lwowa lub Wilna.

Właśnie w sprawach polityki ogólnonarodowej nikną wszelkie nieporozumienia dzielnicowe i naród cały występuje jednolicie. Bowiem podstawy zjednoczenia są duchowe— wspólne dzieje i tradycje, wspólna kultura, wspólne dążenia narodowe. Mechaniczne zaś centralizowanie wedle pomysłów lub zachcianek biurokratycznych działa wręcz odwrotnie, potęgując odwieczne odrębności temperamentu, umysłowości, psychiki, ponieważ przymusowe łączenie uwidocznia nie cechy wspólne, lecz przeciwstawne.

Biurokratyczne rządy, najłatwiejsze, gdyż nie wymagające indywidualnej twórczości, dążą do podciągnięcia różnorodnych form życia pod jeden strychulec, utożsamiają to z porządkiem, chciałyby, aby kształty życia zbiorowego był tak jednolite, jak zewnętrzne formy aktów urzędowych. Sądzą, że można przeskoczyć od razu różnicę para stuleci cywilizacji, która dzieli np. Polesie od Wielopolski. Biurokracja musi się pogodzić z tym, że dzielnice zachodnie mają i mieć będą intensywniejszy obrót gospodarczy, gęstszą znacznie sieć kolejową, drogową, pocztową i telefoniczną, większe wymagania kulturalne i potrzeby szkolnictwa, inne zagadnienia administracyjne, niż ziemie wschodnie. Biurokracja musi się liczyć z tym, że centralizacja państwa policyjnego jest niemożliwą do stosowania w epoce demokratycznych praw ludności, która bronić się będzie przed zarządzeniami, spychającymi ją na niższy poziom.

Konstytucja przyznaje obywatelom prawo do instytucji samorządnych. W interesie samej biurokracji leży rozwój samorządu, jeżeli nie jest ona zaślepiona w swą wszechwładzę. Chociaż bowiem prawnie nie jest ona odpowiedzialna za sprawowanie władzy, w społeczeństwie podnosi się fala coraz większej niechęci do urzędników, która może przybrać daleko idące i dla państwowości szkodliwe kształty. Podzielenie się przeto z przedstawicielami społeczeństwa faktyczną odpowiedzialnością za bieg spraw publicznych stanowić winno i dla biurokracji pożądane zabezpieczenie.

Dotychczas przeważała tendencja, nieprzychylna istotnemu samorządowi. Każde ministerium dążyło do jak największego zakresu władzy, a więc i do posiadania największej liczby urzędników, wykonywających w powiatach i województwach czynności, które powinny należeć do organu samorządu, i do powiększenia rozporządzalnych kredytów. Rosły przeto zastępy biurokracji i wydatki państwowe, pomimo rozpaczliwego położenia skarbu. Gdybyśmy przynajmniej posiadali rząd istotnie parlamentarny, można by mieć nadzieję, że powstanie skuteczny hamulec dla wzrostu liczby urzędników i wydatków. Solidarny, jednolity gabinet nie kieruje się chęcią poszczególnych ministrów do rozszerzania ich pola działania; te względy podporządkowuje programowi partyjnemu, partia zaś liczy się opinią ogółu, jako wyborców. W Polsce bezwątpienia opinia jest za zmniejszeniem zakresu działania biurokracji i za oszczędnością w wydatkach państwowych. Ale nie potrafi ona jeszcze skutecznie wyrażać swej | woli, a łatwo idzie na lep agitatorów, odwracających jej uwagę od zagadnień państwowych. Niema zatem moralnej odpowiedzialności wobec wyborców czynników rządzących za sprawowanie władzy. Natomiast te czynniki umieją, choćby wzorem austriackim, posługiwać się aparatem rządowym dla jednania sobie zwolenników politycznych. Tak w Małopolsce aparat rządowy używany jest do wzmocnienia pozycji stronnictwa ludowego, unifikacja zaś w Wielkopolsce, wbrew postawie ludności, popierana jest gwałtownie przez koła lewicowe, które mają nadzieję przy pomocy urzędników zdobyć sobie w tej dzielnicy trwałe podstawy. Przy tej metodzie biurokracja staje się narzędziem walki politycznej, ku zupełnemu obniżeniu jej powagi i moralności i ku szkodzie podstaw państwowości.

Centralizm państwowy po części utrwala opłakany stan skarbu państwa. W normalnych okolicznościach, kiedy każdy uchwalony przez parlament wydatek musi mieć pokrycie budżetowe, czyli odbija się postaci w podatków na kieszeni wyborców, Sejm raczej byłby hamulcem dla wymagań budżetowych rządu. U nas jednak Sejm jest bardzo hojny i nakłada wciąż na rząd nowe obowiązki finansowe, ponieważ tej hojności nie towarzyszy podwyższanie podatków, lecz tylko zwiększona produkcja banknotów, rujnująca w skutkach gospodarstwo narodowe. Gdyby zakres samorządu był dostatecznie szeroki, duża część wydatków obciążyłaby jego budżety, a organizacje samorządu nie rozporządzałyby, jak rząd, prasą drukarską dla pokrycie swych potrzeb, lecz tylko prasą podatkową, prowadziłyby przeto oszczędniejszą i racjonalniejszą gospodarkę groszem publicznym. Trzeba by wszakże, żeby, wbrew dotychczasowej praktyce, rząd nie zdejmował z organizacji samorządnych ciężaru ponoszenia wydatków, lecz uznał pewne ich kategorie dla nich za obowiązkowe, a z drugiej strony rozgraniczył źródła dochodów rządu i samorządu, dając mu samodzielne podstawy finansowe, zamiast liczenia na ciągłe subwencje i pożyczki ze skarbu państwa.

Konstytucja idzie bardzo daleko w zapowiedziach decentralizacji administracji i nawet ustawodawstwa. Przewiduje samorząd nie tylko gminny i miejski, oraz powiatowy, lecz
również prowincjonalny (wojewódzki), jak i samorząd gospodarczy instytucji, reprezentujących interesy organizacji ekonomicznych. Zapowiada „dekoncentrację" administracji, czyli obdarzenie organów administracji prowincjonalnej szerokimi pełnomocnictwami w rozstrzyganiu spraw miejscowych bez odwoływania się do ministerstw, i udział wybranych przedstawicieli ludności w wykonywaniu zadań administracji państwowej. Nakazuje ścisłe rozgraniczenie źródeł dochodowych państwa i samorządów. Ustala zasadę, że nadzór nad samorządem wykonywać będą wydziały samorządu wyższego stopnia. Rozstrzyganie sporów o legalność aktów administracji ma być przekazane sądom administracyjnym. Wcielenie w życie tych zasad konstytucji rozwiązałoby wiele niedomagań wewnętrznych. Zniknąłby spór o „separatyzm", gdyby województwa otrzymały „właściwy zakres ustawodawstwa, zwłaszcza z dziedziny administracji, kultury i gospodarstwa", oraz przeprowadzona była „dekoncentracja" administracji. Umożliwione zostałoby wówczas przystosowanie ustaw do tak odmiennych potrzeb poszczególnych dzielnic, ustałyby zarzuty dezorganizowania przez władze centralne życia zbiorowego dla celów politycznych i wskutek nieobmyślonych lub doktrynerskich, schematycznych zarządzeń. Spadłaby nadmierna odpowiedzialność za nieudolność we wszystkich dziedzinach rządu centralnego. Organy samorządu odpowiadałyby same za sprawność znacznej części administracji i za dobór sił wykonawczych.

Rozwój instytucji samorządu wykazuje równoległość z rozwojem kierowniczych idei politycznych i ustroju konstytucyjnego państwa. Idea narodu, jako władzy zwierzchniczej w Rzeczypospolitej, uznanie decydującej roli w państwie przedstawicielstwa narodowego, którego właściwie organem ma być gabinet ministrów, pociągnąć winny za sobą oparcie ustroju państwowego Polski na podstawach szerokiego samorządu. Jeżeli wszyscy obywatele powołani są do wyłaniania najwyższych organów swej woli, to przysługiwać im winno prawo wpływania decydującego na kształtowaniu się I życia zbiorowego w ciaśniejszych granicach prowincji, powiatów i gmin. Nie można, uznając prawo przedstawicieli ludności do kierowania państwem, odmawiać go w instytucjach, rozstrzygających o potrzebach lokalnych.

Oczywiście, mogą instytucje samorządu w pewnych okolicznościach działać mniej sprężyście, niż organy biurokratyczne. Jednak dzielnice, stojące najwyżej pod względem cywilizacyjnym, przy takiej decentralizacji, zabezpieczone byłyby przed obniżającą je niwelacją, gdyż w nich samorząd rozwinąłby przystosowaną do potrzeb działalność administracyjną i ustawodawczą. Wszędzie zaś samorząd stanie się szkołą wychowania obywatelskiego. Trudno spodziewać się zrozumienia skomplikowanych zagadnień państwowych od szerokich mas ludności, a od jej przedstawicieli rozważnej pracy ustawodawczej w Sejmie, dopóki polityczne wykształcenia obywateli odbywać się będzie głównie na wiecach przez demagogicznych agitatorów. Dopiero zetknięcie się w administracji publicznej z realnymi zadaniami, których nie rozwiążą frazesy, dopiero praca w organizacjach samorządu uczy praktyki życia zbiorowego. Jednostki, które zmagały się z trudnościami wcielenia w życie haseł, projektów i pomysłów w ramach szczuplejszych samorządu, z daleko lepszym przygotowaniem i poczuciem odpowiedzialności spełniać będą obowiązki reprezentantów narodu w ciałach parlamentarnych.